中牟縣農村產權交易中心
zhongmuxian nongcunchanquanjiaoyizhongxin
搜索

我國農村集體經營性建設用地入市改革研究

71
發表時間:2023-08-22 17:49

我國農村集體經營性建設用地入市改革研究


黨的十八大以來,黨中央、國務院多次就農村集體經營性建設用地入市、建立城鄉統一的建設用地市場作出戰略部署。2015—2019年,全國首次、大規模開展的33個農村集體經營性建設用地入市試點,是黨中央直接領導下的一次農村土地制度改革。試點形成的制度成果——允許農村集體經營性建設用地入市,是黨中央立足我國基本國情和發展階段作出的一項重大制度性安排。為進一步完善農村集體經營性建設用地入市制度建設,2023年,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于深化農村集體經營性建設用地入市試點工作的意見》,開啟深化農村集體經營性建設用地入市改革的新征程。


我國農村集體經營性建設用地入市改革已取得了階段性成果


目前已基本形成了相對成熟的規則體系和基本明確的制度。試點期間,中央配套出臺了一系列政策文件,對農村集體經營性建設用地入市工作予以規范和指導。試點地區圍繞土地入市程序、入市范圍、入市條件、入市主體、入市土地用途、入市途徑、入市收益分配等關鍵問題進行實踐探索,形成了相對成熟的規則體系和基本明確的制度。


有效盤活了農村閑置土地資源,提高了土地資源利用效率。試點期間,33個農村集體經營性建設用地入市試點共辦理入市土地面積9萬余畝,有效盤活了農村閑置土地資源。同時,試點地區通過異地調整入市、綜合整治入市等方式,將分布零散的土地集中連片入市,大大提高了土地資源配置效率。此外,農村集體經營性建設用地權能的實現,增強了用地者土地投資信心,提高了土地開發利用強度。


切實將更多的土地增值收益留給了農民、留在了農村。農村集體經營性建設用地入市增值收益分配機制切實提高了農民和集體分成的比例,提高了社會穩定性。地方政府計征的土地增值收益調節金堅持農資農用,統籌安排用于區縣市基礎設施和公益設施建設,促進了農村農民共同富裕。


深化農村集體經營性建設用地入市改革面臨的困境


如何引導地方把握好制度探索的尺度。加強頂層設計和基層探索良性互動、有機結合,是我們黨領導農村土地制度改革成功的一個重要法寶。試點實踐顯示,農村集體經營性建設用地入市改革涉及的“面廣”“人多”,影響大,因此如何引導地方政府把握好制度探索的尺度是關鍵。上一輪試點中,部分試點地區通過新增集體經營建設用地入市拓展了入市土地范圍,提高了土地入市速度和規模,但新增集體經營建設用地入市在一定程度上偏離了國家盤活存量土地資源的初衷。同理,在利用集體經營性建設用地建設保障性租賃住房政策還不完善的情況下,部分試點拓展入市土地建設商品房的做法也有待商榷。據此,2023年自然資源部開展深化農村集體經營性建設用地入市試點工作視頻培訓時明確提出,深化農村集體經營性建設用地入市試點要緊盯“三項負面清單”,即“不能通過農用地轉為新增建設用地入市,不能把農民的宅基地納入入市范圍,符合入市條件的土地不能搞商品房開發”,從頂層設計上收緊了地方制度探索的口子。


如何防范化解土地入市帶來的經濟風險。調查顯示,我國農村集體經營性建設用地入市規模和速度在2018—2019年呈井噴式增長,對經濟社會發展帶來多重風險。一是沖擊國有土地市場。農村集體經營性建設用地入市,對國有土地市場造成沖擊,如果考慮到土地市場需求疲軟的情況,這個問題就更為嚴重。二是引發地方財政和金融風險。農村集體經營性建設用地入市增加土地供應的同時,也拉低了抵押土地估值,這可能給地方政府債務和金融安全帶來較大風險。三是拉大區域經濟發展差距。我國農村集體經營性建設用地分布呈現“發達地區多、欠發達地區少”“近郊多、遠郊少”的特征,土地入市帶來的較大增值收益可能會進一步加大區域間經濟發展差距。


如何調動地方政府推進土地入市的積極性。試點地區實踐顯示,地方政府參與農村集體經營性建設用地入市的積極性并不高,原因在于以下幾個方面。第一,土地入市削弱了地方政府的土地獲利能力。相對土地征收,農村集體經營性建設用地入市最直接的影響是減少了地方政府分成的土地證增值收益。第二,土地入市加大了地方政府土地征收的難度。農村集體經營性建設用地切實賦予了農民更多的土地增值收益,因此農民為了利益可能不愿意土地被征收轉用,導致今后一些公益性項目的征地難度加大。第三,土地入市對地方政府土地管理能力提出了更高的要求。厘清入市土地權屬是農村集體經營性建設用地入市的必要條件,但由于一些歷史因素,現實中部分該類用地的權屬“說不清道不明”,處理這些“問題用地”給地方政府土地治理帶來挑戰。此外,土地入市相比耕地有較高的比較效益,因此地方政府要防范土地規劃改變的隨意性和耕地借機轉變用途的機會性,增加了地方政府土地監管的難度。


如何“分好”“用好”“管理好”集體經營性建設用地入市土地增值收益。統計數據顯示,試點期間,33個農村集體經營性建設用地入市試點入市地塊面積9萬余畝,總價款約257億元。保守估計,全國農村集體經營性建設用地在3000萬—5000萬畝,倘若這部分用地入市,其土地增值收益如何在政府、集體、農民之間“分好”,顯然深刻影響著該項改革的成效。如果這個問題處理不好,不僅會影響政府提供基本公共服務的能力,也會給保障農民基本權益、社會穩定帶來負面影響。在“分好”土地增值收益的同時,深化集體經營性建設用地入市改革更應在如何“用好”“管理好”土地增值收益上下功夫,以防止村民因“一夜暴富”而無所適從以及權力尋租等問題的發生。


深化農村集體經營性建設用地入市改革推進策略


貫徹落實黨的十八大、十九大、二十大關于農村集體經營性建設用地入市改革的決策部署。始終要以賦予農民更加充分的財產權益為根本遵循,以發揮市場在土地資源配置中的決定性作用為主邏輯,向土地產權完備方向推進。


加強頂層制度設計。建議在國家層面制定農村集體經營性建設用地入市指導意見或辦法,為各地穩妥推進集體經營性建設用地入市工作提供具體指導。指導意見或辦法應尊重不同地區的差異性,在把握方向性和原則性下,為地方實踐探索預留空間;建議依據各項試點運行經驗,出臺正式文件,對農村集體經營性建設用地使用權出讓和監管等關鍵問題予以規范。


強化與其他農村改革的系統性和協同性。注重集體經營性建設用地入市與農村土地征收、宅基地制度改革、農村產權制度改革、租賃住房制度改革間的關聯性、協同性和耦合性。建議積極配合住房制度改革,允許在超大、特大城市利用集體經營性建設用地建設租賃住房、共有產權房探索,并將該類房源納入政府主導的住房租賃服務平臺管理;建議將農村集體經營性建設用地入市與城鄉建設用地增減掛鉤、農村土地綜合整治等政策組合運用。


發展新型農村集體經濟組織。加快推進農村集體經濟組織特別法人登記賦碼等工作,加強農村集體經濟組織經濟能力建設。在有需要且條件許可的地方,實行村民委員會事務和集體經濟事務分離,充分發揮集體經濟組織在管理集體資產、開發集體資源、發展集體經濟、服務集體成員等方面的作用,推動新型農村集體經濟組織現代化轉型。


提高政府的土地治理能力。充分發揮政府的宏觀調控能力,強化入市土地規模、速度與國民經濟和社會發展規劃、國土空間規劃、土地利用年度計劃、產業規劃、生態環境保護規劃等的匹配;穩步提高土地出讓收入用于“三農”比例,逐步縮小集體經營性建設用地入市與土地征收兩種方式下的地方政府收入差額;加快建立城鄉一體的建設用地交易市場、交易規則和服務體系。

您是本網站第                               位訪問者,謝謝!
會員登錄
登錄
其他賬號登錄:
我的資料
回到頂部